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            • 来源:拼多多网

             “核心区不光是北京的核心,更是全国的核心,应站在更广阔的视角来看”

            空间结构规划图 供图/北京市规划和自然资源委员会(下同)

              首都功能核心区

              重要责任在于保障中央政务环境

              本刊记者/贺斌

              发于2020.1.6总第931期《中国新闻周刊》

              在2019年岁末的最后两天,12月30日,“首都功能核心区控规”终于对外公示。

              实际上,早在十年前“首都功能核心区”这一概念就被提出,围绕首都功能核心区具体如何划分、如何管理等问题备受社会关注。

              北京市人民政府发布的《首都功能核心区控制性详细规划(街区层面)(2018年—2035年)》(草案)内容显示,首都功能核心区规划范围包括东城区和西城区两个行政区,共32个街道办事处,总用地面积约92.5平方公里,其中二环内的老城约62.5平方公里。

              从战略定位看,首都功能核心区是“全国政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区,是历史文化名城保护的重点区域,是展示国家首都形象的重要窗口地区”。

              从空间布局看,首都功能核心区也是北京市的“核心”——根据2017年获批的《北京城市总体规划(2016年—2035年)》(简称“北京新总规”),北京要建立“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构,首都功能核心区正是其中的“核”,并赋予这一地区政务环境优良、文化魅力彰显和人居环境一流三大任务。

              “这三个任务,让首都功能的核心区有着鲜明的特征。”北京市城市规划设计研究院副院长石晓冬认为,这次规划草案最大的亮点在于,将三大任务有机地统筹在一起。

              从战略定位可以看出,在保障中央政务环境方面,首都功能核心区有非常重要的责任。其中62.5平方公里老城,是中华文明源远流长的古代都城留下的文化价值,所以把老城整体保护好是非常重要的责任,可以彰显中华文明的魅力。同时有很多市民在东城和西城居住、工作,人居环境不断改善提升是市民的需求。

              “所以这三个方面从空间上结合在一起,让它们的功能都充分发挥,它们的任务都充分实现,相互支撑、相得益彰,这是首都功能核心区控制性详细规划非常重要的一个特点。”石晓冬说。

              功能优化

              据了解,此次发布的规划草案共分为五个章节,其中二三四章分别从政务服务优化提升、老城保护与复兴、人居环境品质提升三个方面进行细化安排。

              “从章节设置中就可以看出规划的价值导向。”在京津冀协同发展专家咨询委员会专家、中国城市规划研究院前院长李晓江看来,这是最核心的三件事,但其衍生出来的效果,一定是促进文化发展和国际功能提升,“其实全世界国际功能最发达的地区,往往也是地域文化特征最鲜明的地区,是最有文化吸引力和国际化吸引力的地区。”

              在空间布局上,规划强化了“两轴、一城、一环”的城市空间结构,其中,“两轴”指中轴线及长安街。中轴线以文化功能为主,展示传统文化精髓,体现现代文明魅力。长安街以国家行政、文化、国际交往功能为主,体现庄严、沉稳、厚重、大气的形象气质。“一城”指北京老城。推动老城整体保护与复兴,建设承载中华优秀传统文化的代表地区。“一环”指沿二环路的文化景观环线。建设展示历史人文景观和现代化首都风貌的公园环。

              在李晓江看来,首都功能核心区建设带来的最有历史价值和文化价值的效果,就是给古都北京的历史文化保护创造了更好的条件,带来了更好的环境。按照“老城不能再拆”的要求,此次规划草案明确了十一类保护对象,并提出要实施严格的建筑高度、建筑风貌和街巷风貌管控,“让老城不再长高,让胡同不再拓宽,让古都风韵成为核心区的风貌基调”。

              “在老城区里,并非所有的建筑都必须保留,但是建筑的肌理,街巷的结构尺度一定要保护。”李晓江向《中国新闻周刊》透露,随着多年城市的发展,一些四合院只是保留着外观,还有一些四合院已经损毁,成为危房,这些未必要保留。除此之外,对于老城的管控依然大有可为,可以拆违章,管理停车,“让车能够通过,人能够行走即可”。

              “当我们做好历史文化保护,做好功能的优化提升,以后一定会有很多高端的功能进到核心区。实际上,世界级城市,无论是东京还是纽约,伦敦还是巴黎,都是在核心区长出了最高端的功能。”李晓江认为,高端的功能,特别是文化功能和国际化功能,都一定要寻找高品质的空间,因此,对于核心区而言,很重要的一点,就是培育一个有文化底蕴的高品质地区。

            文化传承系统规划图

              编制的复杂性高、难度更大

              相较于雄安新区和北京城市副中心,首都功能核心区的规划方案在时间上晚了很多,但在北京国际城市发展研究院院长连玉明看来,晚有晚的道理。因为《京津冀协同发展规划纲要》《北京城市总体规划(2016年-2035 年)》并没有对“一核两翼”做更加具体的阐述。

              连玉明认为,“一核两翼”是建设以首都为核心的世界级城市群的大格局,首要任务是解决北京“大城市病”、优化提升首都核心功能。从建设路径和时序来说,就是“在推动非首都功能向外疏解的同时,大力推进内部功能重组”,通过发展新的来保护旧的。中共中央总书记习近平提出,“在新的历史阶段,集中建设这两个新城,形成北京发展新的骨架,是千年大计、国家大事”。

              因此,雄安新区和北京城市副中心规划方案先出,首都功能核心区规划必然也要紧锣密鼓地出台。除了时序的安排以外,在连玉明看来,首都功能核心区规划编制的复杂性更高,难度更大。

              “核心区不光是北京的核心,更是全国的核心,应站在更广阔的视角来看。”李晓江表示,在对京津冀的战略定位中,第一条就是建立“以首都为核心的世界级城市群”。

              然而,京津冀的问题在于城市分工的不合理,各级政府争相招商引资,加上北京优越的城市环境,相当于在京津冀制造了一块成本洼地,不但造成城市功能的混杂局面,使得北京的人口和产业过度集聚,带来各种大城市病问题,也不利于周边省市的发展。

              2014年,中央提出京津冀协同发展战略,2015年6月,中共中央、国务院正式公布《京津冀协同发展规划纲要》,规划纲要中指出了区域发展的五大问题,首当其冲的就是北京人口增长过快,“大城市病”问题凸显。

              2017年的全国两会上,时任北京市市长蔡奇在回答“怎样建设首都”的问题时,表示要跳出北京看北京,在京津冀协同发展中抓住疏解北京非首都功能这个“牛鼻子”,优化提升首都核心功能,提升城市发展水平,建设国际一流的和谐宜居之都。

              所谓非首都功能,就是除全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心以外的功能,就北京而言,主要有四个,即一般性制造业,区域性物流批发,部分医疗教育服务和部分行政性事业性服务机构。

              2014年以来,北京每年都会发布《北京新增产业的禁止和新增目录》,在控制增量的同时,也对北京市内不符合首都功能的产业进行疏解,动物园等区域性批发市场完成撤并升级和外迁,天意等批发市场实现关停……截至2019年2月,数据显示,京津冀协同发展五年来,北京市疏解一般制造业企业累计达到2648家,累计疏解提升台账内市场581家、物流中心106个。

              在核心区的规划图上,已经划出了居住、文化、政务和产业等主导功能街区,其中,产业街区在图中所占比例并不低,可见核心区内依然会发展部分产业。李晓江分析,目前东西城内的工业制造业基本被疏解腾退,剩下的主要是服务业,包括金融服务业、商业。

              然而,核心区的空间毕竟有限,如何在有限的92.5平方公里内,实现空间利用的最大化?这需要对已有的空间进行重新布局,对此,规划草案提出,“落实减量发展要求,坚持严控增量和疏解存量相结合,向外疏解腾退和内部功能重组双向发力,合理确定人口、用地、建设规模与结构”。

            蓝绿空间结构规划图

              老城重组

              按照规划草案的目标,规划提出调整优化用地结构:适度提高公共管理与公共服务用地比重,提高居住品质,改善人居环境。城市公共服务设施用地占规划区域总面积的比重由现状11.1%提高到12.2%。大幅提高公共空间规模和服务能力,公共空间面积占比由现状34.4%提高到38.9%。此外,对建设总量也进行了严格控制。

              李晓江一直坚定地认为,首都功能核心区里必须要有原住民,没有原住民就没了灵魂。因为非物质文化最终是靠原住民来传承的,包括语言、生活习俗等。但是,现在核心区的人口密度太大,不符合高品质生活的需要,也无法实现功能的提升。

              “但这种疏解一定是在自愿的前提下进行的,如果离开东城区和西城区,能获得更高质量的生活品质,相信会有一部分原住民愿意外迁。”李晓江说。

              对于留下来的人,则应提供优质均衡的公共服务,实现幼有所育,学有所教,劳有所得,病有所医,老有所养,住有所居,弱有所扶。

              李晓江注意到,在此次规划草案中,所有的基础设施、公共服务、城市环境、包括功能的调整,不只是在一个92.5平方公里,或者62.5平方公里这样一个范围进行布局,而是将整个东、西城区里的32个街道进一步细分成183个街区,每条街道都从文化保护和公共服务两方面分别来布局。“这样每个街区平均面积0.5平方公里左右,就是所说的生活街区的概念,它把所有的安排、所有的管控要求,包括首都功能的要求落实到街区。”

              在李晓江看来,这种做法能让老百姓感受到首都功能核心区的功能调整、环境  改善、文化保护的这些实实在在的成果,能够落实到老百姓生活的周边环境当中,让老百姓有切实的获得感。

              在住房保障方面,规划提出完善平房院落储藏、厨房、卫浴、采光、晾晒、停车、绿化等功能,提高基础设施现代化水平。加强平房区公房产权管理,逐步推动申请式退租,改善居住条件。同时,推进老旧小区申请制、订单制改造,逐步完善老旧小区人居环境整治菜单,重点补足提升社区综合服务设施,加强小区环境综合整治。此外,还将探索多元化资金支持模式和平房区、老旧小区更新改造的技术标准体系。

              据了解,在核心区管理方面,将建立智慧城市管理体系,将搭建城市大数据智慧管理平台,实现人、地、房、事、物、组织等基础数据深度整合,提升科学决策智能化水平。同时,推动智慧化城市治理,提升城市服务品质和管理效率,推进智慧出行、智慧停车、智慧教育、智慧医疗等智慧化公共服务。

              据介绍,在编制过程中,编制团队多次深入街道开展调研和访谈,在社区居民和责任规划师的协助下,对基本情况进行调查,确立了规划编制的方向和目标。

              对此,北京市规划和自然资源委员会负责人表示,在编制规划过程中,坚持以人民为中心,让老街坊、老居民过上现代生活,真正用人民群众的满意度来衡量城市规划建设的成果,使首都功能核心区成为国际一流和谐宜居之都的首善之区。

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